Руководство по наблюдению за выборами бдипч обсе

22.11.2013

В соответствии с итоговым документом Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (1990 г.) все государства-участники ОБСЕ обязаны приглашать для наблюдения за общенациональными выборами «в объеме, допускаемом законом», международных наблюдателей, в т.ч. от Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). Данное обязательство зафиксировано и подтверждено также в последующих документах ОБСЕ, включая Парижскую хартию для новой Европы 1990 г., Декларацию Лиссабонской встречи на высшем уровне 1996 г., Декларацию и Хартию европейской безопасности, принятые на саммите в Стамбуле в 1999 г., а также в решении СМИД в Брюсселе 2006 г.

Обязательства государств-участников ОБСЕ в сфере выборов

Документ Копенгагенского совещания заложил принципы организации и проведения избирательных процессов, которые в своей совокупности представляют основные критерии соответствия выборов демократическим процедурам и являются главным мерилом оценочных докладов мониторинговых миссий БДИПЧ ОБСЕ.

Все страны-участницы ОБСЕ взяли на себя обязательства соблюдать эти основополагающие принципы, включая приглашение международных наблюдателей «в объеме, допускаемом законом» страны, проводящей выборы, а также такие фундаментальные принципы проведения выборов, как всеобщее и равное избирательное право, обеспечение тайного голосования, гарантированное участие граждан в управлении страной непосредственно или через представителей, «разумную периодичность» выборов, соревновательность выборного процесса, плюрализм, соблюдение конституции и действующего законодательства, обеспечение беспрепятственного доступа к СМИ на недискриминационной основе, обеспечение возможности проведения избирательных кампаний в атмосфере свободы и равенства, без использования административного воздействия, насилия, угроз или страха возмездия в отношении кандидатов, партий или избирателей, обеспечение честного своевременного информирования общественности о результатах избирательного процесса и др.

Вместе с тем следует учитывать, что содержащиеся в Копенгагенском документе обязательства носят политический, а не юридический характер, и поэтому не могут восприниматься как правовые нормы. В этой связи приоритетным для государств-участников правовым основанием проведения выборов является национальное избирательное законодательство и подзаконные акты.

История создания БДИПЧ ОБСЕ

В 1990 г. для содействия контактам и обмену информацией о выборах в государствах-участниках в Парижскую хартию для новой Европы было включено положение о создании в Варшаве Бюро по свободным выборам.

Дополнительный документ об осуществлении определенных положений, содержащихся в Парижской хартии для новой Европы определил, что Бюро будет способствовать выполнению упомянутого Копенгагенского документа и с этой целью будет «собирать информацию… о времени проведения, процедуре и официальных результатах запланированных национальных выборов в государствах-участниках, а также сообщения групп наблюдателей за выборами и предоставлять их по соответствующей просьбе правительствам, парламентам и заинтересованным частным организациям; оказывать содействие контактам между правительствами, парламентами или частными организациями, желающими принять участие в наблюдении за выборами, и компетентными органами государств, в которых должны состояться выборы».

В 1992 г. Бюро по свободным выборам было переименовано в Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ). Сфера его компетенции стала включать не только организацию наблюдения за выборами, но и другие вопросы человеческого измерения деятельности Организации. В 1993 г. СМИД СБСЕ на встрече в Риме принял решение об укреплении роли БДИПЧ путем ведения «всеобъемлющего наблюдения за процессом выборов».

Новый офис БДИПЧ ОБСЕ

Бюро по демократическим институтам и правам человека располагается в Варшаве. Возглавляется Директором, который имеет двух заместителей. С 2008 г. Директором БДИПЧ является Янез Ленарчич (Словения; в 2011 г. переназначен на второй трехлетний срок, который истекает 1 июля 2014 г.).

Директор БДИПЧ ОБСЕ Я.Ленарчич

Структурно Бюро состоит из департаментов, курирующих различные аспекты деятельности. Общая численность сотрудников Бюро — 134 чел. Департамент по выборам возглавляет представительница США Б.Мартин-Розумилович, под руководством которой работает 16 человек.

Бюджет БДИПЧ на 2013 г. — 15,8 млн. евро. Из них на программу «Выборы» выделено 6,5 млн. евро. Одновременно БДИПЧ реализует 49 внебюджетных проектов (т.е. осуществляемых за счёт средств отдельных государств-доноров и не согласуемых со всеми государствами-участниками Организации) на общую сумму свыше 45 млн. евро. Из них 9 проектов стоимостью более 11,6 млн. евро касаются электоральной проблематики.

В 1994 г. в соответствии с решениями Будапештского саммита БДИПЧ было поручено «играть более значительную роль в наблюдении за процессом выборов до их начала, в ходе них и по их окончании», т.е. в течение всего избирательного цикла, оценивать условия для свободной и независимой работы СМИ, координировать наблюдение с другими организациями, а также составить «пособие для наблюдателей за выборами». В соответствии с данным поручением с 1996 г. БДИПЧ регулярно переиздает «Руководство по наблюдению за выборами» (последний раз в 2010 г.). В нем описываются все модальности, рекомендации по срокам развертывания и количественному составу миссий, которые, как правило, не вызывают возражений принимающих стран, несмотря на то, что они не опираются на консенсусные документы ОБСЕ. (Например, нигде в решениях директивных органов Организации не установлено, за какое время и сколько наблюдателей обязаны принимать у себя государства-участники).

В 1997 г. было подписано Соглашение о сотрудничестве между БДИПЧ и Парламентской Ассамблеей ОБСЕ (ПА ОБСЕ). Согласно этому документу Действующий председатель ОБСЕ может назначать представителя ПА ОБСЕ в качестве Специального координатора «объединенной» миссии краткосрочных наблюдателей от ОБСЕ. При этом на следующий день после выборов Специальный координатор представляет совместное предварительное заявление по итогам избирательного процесса от имени ОБСЕ. Весьма симптоматично, что в последние годы между ПА ОБСЕ и БДИПЧ неоднократно возникали конфликты, вызванные в основном требованиями парламентариев обеспечить себе главную роль в оценках выборов, а БДИПЧ — оказывать техническое содействие. Эти противоречия привели к тому, что в декабре 2012 г. Бюро ПА приняло решение о приостановлении выполнения Соглашения 1997 г., которое было восстановлено только на сессии ПА ОБСЕ в Стамбуле (28 июня — 3 июля 2013 года) после нескольких месяцев напряжённых переговоров.

В целях улучшения координации между различными организациями, осуществляющими наблюдение за выборами, Будапештский саммит ОБСЕ 1994 г. поставил перед БДИПЧ задачу консультироваться со всеми соответствующими организациями для создания неких рамок (framework) координации в этой сфере. Такие «рамки» никогда не представлялись на рассмотрение коллективных органов ОБСЕ и не утверждались ими. Однако именно это поручение Бюро считает мандатом на формирование «международных мониторинговых миссий», на основании которого оно объединяет свои усилия с делегациями от ПА ОБСЕ, ПАСЕ, ПА НАТО и Европарламента, формируя т.н. «международное мониторинговое сообщество» и распространяя от его имени общие предварительные заключения по итогам выборов, в основе которых лежат подготовленные оценки миссии БДИПЧ. Однако, правомочность создания подобных «международных мониторинговых миссий» весьма сомнительна. Примечательно, что к участию в работе этих миссий, несмотря на неоднократные предложения, не приглашаются наблюдатели от СНГ, МПА СНГ и ШОС.

В концептуальном плане т.н. «методология» БДИПЧ базируется на самоприсвоенном «автономном» статусе, который трактуется расширительно и, якобы, дает право действовать на основе внутренних инструкций и решений, не прошедших согласование в кругу государств-участников ОБСЕ.

В частности, речь идет о «Руководстве по наблюдению за выборами» (в настоящее время действует его шестое издание) и его составной части — «Кодексе поведения наблюдателей», положения которых обязательны для всех наблюдателей, участвующих по линии этой структуры в мониторинге выборов, и, по сути, превращают наблюдение в закрытый процесс. В частности, участники миссии БДИПЧ должны воздерживаться от собственных комментариев представителям СМИ об избирательном процессе или о сути своих наблюдений. Тех, кто нарушает «Кодекс поведения» и публично высказывает мнение, отличное от мнения руководства миссии, заносят в «черный список», исключающий возможность последующего участия в наблюдении по линии БДИПЧ.

В течение последних лет БДИПЧ, ссылаясь на обязательство государств-участников, принятое на саммите ОБСЕ 1999 г. в Стамбуле, о «незамедлительном реагировании на замечания БДИПЧ с оценкой проведения выборов и его рекомендаций», взяло курс на усиление своих наднациональных контролирующих функций в сфере выборов. Составной частью данной линии являются усилия по навязыванию выполнения рекомендаций миссий Бюро о «реформировании» избирательных систем и национального законодательства стран ОБСЕ, с последующим мониторингом реализации этих рекомендаций (т.н. follow—up) с организацией обязательных поствыборных визитов экспертов Бюро для обсуждения конкретных шагов властей по изменению избирательного законодательства и последующих «добровольных» отчетов государств-участников о предпринятых мерах по реализации установок БДИПЧ на заседаниях Гуманитарного комитета или Постоянного совета.

Одновременно при поддержке стран-членов ЕС и США БДИПЧ старается продвигать «Декларацию принципов международного наблюдения за выборами» и «Кодекс поведения международных наблюдателей за выборами», разработанные американским Национальным демократическим институтом в 2005 году и представляемые как некие документы ООН. БДИПЧ не только присоединилось к этим документам без решения директивных органов ОБСЕ, но и предлагает координировать поствыборную деятельность с международными организациями, подписавшими эти документы (ПАСЕ, Европарламент и др.).

Формы электорального мониторинга БДИПЧ ОБСЕ

Осуществляемую БДИПЧ мониторинговую деятельность можно разбить на следующие пять форматов.

1. «Миссия по оценке потребностей» (needs assessment mission). Включает двух-трех человек. Иногда в ее работе принимает участие представитель Парламентской Ассамблеи ОБСЕ. «Миссия по оценке потребностей» проводится за несколько месяцев до выборов в течение двух-трех дней. На основании ее заключения БДИПЧ принимает решение о том, наблюдать ли за выборами, а также о масштабах мониторинга. По мнению Бюро, «миссия по оценке потребностей» может разворачиваться до получения от соответствующего государства официального приглашения принять участие в электоральном наблюдении, поскольку формально она, якобы, не является частью процесса наблюдения за выборами.

2. Миссия по наблюдению за выборами (election observation mission). Предполагает полномасштабный мониторинг выборов в течение всего избирательного цикла (предвыборный период, день голосования, сведение окончательных результатов и рассмотрение жалоб). Отличительной особенностью данной миссии является то, что ее предварительные выводы оглашаются сразу же на следующий день после голосования.

Миссия по наблюдению за выборами формируется под общим руководством Директора БДИПЧ. Глава миссии, который в тесном сотрудничестве с Департаментом по выборам руководит ее повседневной работой, назначается Директором. Сотрудник Департамента, на которого возложена ответственность за конкретные выборы, является «связующим звеном» между миссией и Бюро. По традиции в состав миссии входят: «основная команда» (core team), долгосрочные наблюдатели (long-term observers — LTO) и краткосрочные наблюдатели (short-term observers — STO).

«Основная команда» формируется из экспертов, которых БДИПЧ самостоятельно набирает и нанимает по контракту. Именно «основная команда» готовит основу поствыборных заключений. Работа «основной команды» оплачивается из бюджета ОБСЕ. В ее состав обычно входят 10-15 международных экспертов в зависимости от размера миссии и «особых обстоятельств, в которых проводятся выборы». Набор осуществляется всегда в сжатые сроки — как правило, в пределах недели — которых не всегда достаточно для подбора специалистов. Хотя решение Брюссельского СМИД ОБСЕ 2006 г. 19/06 «Повышение эффективности ОБСЕ» предписывает Бюро вести открытые списки для подбора руководителей мониторинговых миссий и членов «основной команды», регулярно доводить их до сведения государств-участников и распространять через находящиеся в публичном доступе базы данных, это обязательство игнорируется Бюро.

Мониторинговые миссии БДИПЧ разворачиваются в столице принимающей страны примерно за шесть-восемь недель до дня выборов. Сначала размещается «основная команда», а потом «долгосрочнники» и «краткосрочники».

К каждым выборам Бюро рассылает государствам-участникам ОБСЕ запросы о секондировании долгосрочных и краткосрочных наблюдателей для работы в мониторинговой миссии. В то же время Бюро ввело квоту для участия граждан одной страны в долгосрочном и краткосрочном компонентах миссий, которая составляет 10%, а в последнее время увеличилась до 15 % (это связано с нехваткой финансирования странами ЕС работы наблюдателей), При этом соответствующие расходы покрываются за счет направляющих государств.

Как правило, долгосрочные наблюдатели прибывают в страну примерно через неделю после открытия миссии по наблюдению и остаются в стране еще в течение недели после выборов. Общий срок пребывания — от полутора до двух месяцев. Обычно они распределяются по территории всего принимающего государства на основе «сбалансированного географического охвата» группами по два человека (как правило, из разных стран). Основная роль долгосрочных наблюдателей заключается в наблюдении за работой избирательной администрации, исполнением избирательного законодательства, предвыборными кампаниями и политической обстановкой. В день голосования и в ночь после выборов долгосрочные наблюдатели координируют получение отчетов краткосрочных наблюдателей и информируют «основную команду» о развитии событий в своем регионе.

Краткосрочные наблюдатели прибывают в страну за 3-4 дня до выборов и работают на протяжении примерно 10 дней в различных районах принимающего государства также группами по два человека. Главная цель — наблюдение за процессом голосования и подсчетом голосов в день выборов. Их размещение происходит в соответствии с планом БДИПЧ, который призван обеспечить «обширное и достаточное» присутствие наблюдателей на территории всей страны в день выборов.

3. Ограниченная миссия по наблюдению за выборами (limited election observation mission). Включает «основную команду» и долгосрочных наблюдателей. Данная миссия не осуществляет систематического наблюдения в день голосования. Развертывается в случаях, когда, по мнению БДИПЧ, вероятность серьезных нарушений на избирательных участках в день голосования невелика и, следовательно, отсутствует необходимость командирования краткосрочных наблюдателей. Направляется в составе нескольких человек — в среднем 10 экспертов «основной команды» и примерно такого же числа «долгосрочников».

4. Миссия по оценке выборов (election assessment mission). Проводится в случаях, когда, по мнению БДИПЧ, в избирательном процессе отсутствуют серьезные проблемы. Включает только «основную команду» и насчитывает в среднем 10-15 человек. Никаких заявлений по результатам голосования не делает, итоговый отчет публикуется лишь спустя 2 месяца.

5. «Экспертная команда» (expert team), «команда поддержки выборов» (election support team). Направляются, когда БДИПЧ не считает возможным командировать на выборы миссию по наблюдению/ограниченному наблюдению/оценке, либо когда речь идет о выборах, наблюдать за которыми Бюро не уполномочено (например, в государствах — партнерах ОБСЕ по сотрудничеству). Так, выборы в Европарламент в 2009 г. отслеживала «экспертная команда» БДИПЧ в составе 23 человек (они были размещены в 23 государствах-членах ЕС), а на выборы в Афганистане в 2004, 2005, 2009 и 2010 гг. направлялись «команды поддержки выборов» в количестве до десяти человек.

Свои впечатления наблюдатели фиксируют в стандартных анкетах БДИПЧ в виде оценок от одного до пяти баллов за различные параметры организации избирательного процесса, которые в течение дня отправляют по факсу в штаб миссии (за день одна команда заполняет порядка 10 анкет). Анкеты не подписываются, а после их сдачи в БДИПЧ получить их копию невозможно. При размере средней мониторинговой миссии в 400 чел. (в странах СНГ) получается, что за день голосования «основная команда» должна обработать порядка 4000 анкет.

Механизм принятия решения по наблюдению

Технически наблюдение за выборами осуществляется по следующей схеме. После направления официального приглашения страной, где предстоят выборы, руководство БДИПЧ, по сути, самостоятельно принимает политическое решение, осуществлять ли наблюдение в данном государстве- участнике. В качестве причин неучастия в наблюдении могут называться: нехватка финансирования и кадровых возможностей; наличие «исторических традиций демократии»; успешное проведение предыдущих выборов; отсутствие законодательной базы и общих условий проведения подлинно демократических выборов в соответствии с обязательствами ОБСЕ; сжатые сроки развертывания миссии; аспекты безопасности или другие факторы, не позволяющие обеспечить необходимые «минимальные условия» для наблюдения за выборами.

Вопиющим случаем стал отказ направить наблюдателей на президентские выборы во Франции в 2012 г. в связи с отсутствием в этом какой-либо «существенной пользы», несмотря на то, что сама оценочная миссия Бюро выявила целый ряд недостатков, включая невыполнение предыдущих рекомендаций БДИПЧ.

Показателен также пример парламентских выборов в Эстонии в 2011 г., на которые Бюро сочло возможным направить лишь «миссию по оценке выборов» из 13 человек, не включающую долгосрочный компонент и не предполагающую систематического наблюдения за голосованием на избирательных участках силами «краткосрочников». Обоснование такого решения БДИПЧ «высоким уровнем всеобщего доверия» к избирательной системе Эстонии не выдерживает никакой критики с учётом того, что почти 100 тыс. русскоязычных жителей страны, т.е. свыше 7% населения, вообще лишены права голоса.

Другой наглядный пример — всеобщие выборы в США. При всей сложности и децентрализованности американской избирательной системы выборы отслеживала в 2008 г. «миссия по ограниченному наблюдению» в 60 человек (13 человек — «основной состав» плюс 47 «долгосрочников», без наблюдения в день голосования), а в 2012 г. — 57 (13 человек — «основной состав» плюс 44 «долгосрочников», также без наблюдения в день голосования). При этом решение о направлении «урезанных» миссий принималось, несмотря на зафиксированные самим Бюро многочисленные недостатки. Среди них: отсутствие законодательного, а в некоторых штатах и фактического обеспечения доступа международных наблюдателей на избирательные участки, неполная гарантия тайны голосования, проблемы с транспарентностью финансирования избирательной кампании, организацией досрочного голосования и т.д. На последних всеобщих выборах прокурор Техаса Г.Эббот написал главе миссии БДИПЧ открытое письмо, в котором назвал присутствие его команды на американских избирательных участках «юридически неуместным» и пригрозил наблюдателям ОБСЕ уголовным преследованием за нарушение законов штата, если они приблизятся к избирательным участкам ближе, чем на 30,5 метров.

Выводы

Опыт участия российских представителей в работе миссий БДИПЧ (российские эксперты направляются в основном наблюдать за выборами в государства СНГ с 2004 г.) подтвердил, что мониторинг выборных процессов по линии Бюро ведется предвзято, тенденциозно, в отсутствие транспарентности и каких-либо единых правил наблюдения.

Технология наблюдения за выборами по линии БДИПЧ запрограммирована на формулирование оценок выборного процесса в зависимости от политической и идеологической «целесообразности». Примером могут служить заявления миссий БДИПЧ, которые, вкупе с другими факторами внешнего воздействия, стали катализатором «оранжевых революций» в Грузии в 2003 г., на Украине в 2003-2004 гг..

Центр тяжести мониторинговой деятельности продолжает оставаться смещенным на пространство СНГ, где по-прежнему разворачиваются на продолжительный срок самые масштабные мониторинговые команды, требующие значительного финансирования. Так, в 2012 г. из общего объема средств БДИПЧ для наблюдения за выборами (5,2 млн. евро) более 60 % (около 3,2 млн.евро) пришлось на страны СНГ.

Одновременно БДИПЧ предпочитает «закрывать глаза» на проблемы, существующие на Западе в электоральной сфере, а итоги выборов в европейских странах и США, несмотря на имеющиеся там серьезные проблемы, подает в некритическом ключе, что красноречиво свидетельствует о продолжении практики использования «двойных стандартов» в деятельности этой исполнительной структуры ОБСЕ.

Управление внешних связей

Руководство по наблюдению за выборами обсе/бдипч

(Варшава, 1997 год)

Введение

Последние несколько лет наблюдение за выборами и референдумами стало одной из важнейших задач в поддержке процесса демократического перехода и всеобщих прав человека. Углубление наблюдения за выборами прямо связано с глобальным процессом демократизации.

Проведение открытых и транспарентных выборов является неотъемлемой частью демократического общества. Право участия в политической жизни важно не только для происходящих выборов, но оно включает также приверженность другим основным правам человека, таких, как права на свободу самовыражения, передвижения, мирных собраний и организаций.

Таким образом, наблюдение за выборами есть нечто большее, чем техническая процедура, так как оно прямо связано с соблюдением прав человека. Выборы являются празднованием прав человека. Наблюдение может предупредить нарушения прав человека, связанных с выборами, через открытое присутствие наблюдателей, так как правильность избирательного процесса оценивается именно в это время.

Так как практика миссии наблюдателя получила быстрое развитие в регионе ОБСЕ, появилась необходимость более детальной методологии наблюдения. Руководство ОБСЕ/БДИПЧ касается решения этого вопроса. Оно описывает общие методы ОБСЕ по наблюдению за выборами и предлагает миссиям практическое пособие по проведению наблюдения.

Мандат для долгосрочного наблюдения за выборами БДИПЧ

В результате Будапештской встречи в верхах в декабре 1994 года Мандат БДИПЧ приобрел более исчерпывающее содержание; сейчас он направлен на достижение долгосрочных наблюдений за избирательным процессом. Новый мандат является результатом растущего осознания того факта, что наблюдение за выборами — это не дело одного дня. Информированная оценка избирательного процесса не может быть сделана на базе наблюдения непосредственно в день выборов. Поэтому БДИПЧ переориентировал свою деятельность на достижение долгосрочного наблюдения за процессом выборов и не ограничивает это только краткосрочным наблюдением в день выборов и в немедленно предшествующие и последующие дни. Этот более полный подход требует долгосрочного присутствия наблюдателей в стране в разные периоды избирательного процесса. Для того чтобы сделать выводы о ходе избирательного процесса, наблюдатель должен учитывать разные периоды избирательного цикла: от регистрации избирателей и кандидатов в течение избирательной кампании до заключительной стадии выборов и подсчета голосов, оглашения результатов и вступления в должность выбранного кандидата.

Таким образом, практически полевые задачи наблюдательной миссии БДИПЧ можно разделить на три стадии: предвыборная стадия, день выборов и стадия после выборов. Долгосрочные наблюдатели работают в течение всех стадий выборов, в то время как краткосрочные — присутствуют в основном в день выборов. Целью долгосрочного наблюдения является приобретение углубленного знания о различных стадиях избирательного цикла.

Целью краткосрочного наблюдения является исполнение более классических обязанностей наблюдения за выборами. Оно обеспечивает широкое присутствие наблюдателей на территории всей страны для оценки заключительных дней избирательной кампании, дня выборов и подсчета голосов.

Структура данного Руководства отражает это различие, и отдельные главы посвящены ролям долгосрочных и краткосрочных наблюдателей. Принципиальное преимущество такого раздельного подхода заключается в разработке задач наблюдателей в течение всего процесса выборов, а также в определении различных, но дополняющих друг друга ролей обеих категорий наблюдателей.

2. Всеобщие принципы

Все наблюдатели, независимо от их национальной политической системы и системы выборов, объединены Всеобщей декларацией прав человека. Эта Декларация, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году, признает роль транспарентных и открытых выборов в обеспечении фундаментального и универсального права на демократически представленное правительство.

1. Каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через посредство свободно избранных представителей.

2. Воля народа должна являться основой власти правительства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и нефальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательном праве, путем тайного голосования или же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободное голосование.

Роль, которую эти периодические свободные выборы играют в обеспечении поддержки политических прав, также включена в Международный пакт о гражданских и политических правах и в Европейскую конвенцию о защите прав человека.

3. Обязательства по ОБСЕ

Обязательства по ОБСЕ, принятые в Копенгагене на Втором совещании Конференции по «человеческому измерению» в 1990 году, также подчеркивают центральную роль выборов в обеспечении прав граждан на участие в управлении своей страной. Все наблюдатели должны быть знакомы с обязательствами по ОБСЕ.

Кроме того, Копенгагенский документ гласит, что присутствие наблюдателей, иностранных и местных, может усилить честность избирательного процесса. Таким образом, наблюдение за выборами принято как эффективная и неоспоримая услуга, которую государства ОБСЕ обеспечивают для продвижения и усиления демократического правления.

В этом смысле государства-участники приглашают наблюдателей из любого другого государства-участника для наблюдений за предстоящим избирательным процессом. Наблюдателей просят оценить выборы в соответствии с обязательствами по ОБСЕ. Наблюдение за выборами также позволяет оценить выборы в свете местных законов о выборах. Система законов должна включать сущность обязательств по ОБСЕ. БДИПЧ не предрасположен наблюдать за выборами, в которых обязательства по ОБСЕ не отражены в существующем законодательстве и правилах. Наблюдение должно оценить степень соблюдения местного законодательства.

Обязательства по ОБСЕ могут быть заключены в семи главных для демократических традиций словах: всеобщие, равные, справедливые, тайные, свободные, открытые, ответственные.

Принцип всеобщности понимается как обеспечение доступа к эффективной, беспристрастной и свободной от дискриминаций регистрации как для избирателей, так и для кандидатов. Граждане соответствующего возраста должны иметь право участия в выборах. Распространение этого права на de facto граждан также поощряется.

Принцип равенства требует, что все голоса имеют равный вес для обеспечения равного представительства. Это значит, что в мажоритарной системе голосования разница между количеством избирателей на разных избирательных участках не должна превышать 10 процентов. В системе пропорционального представительства количество избирателей на избирательных участках может быть разным, но количество представителей от каждого округа должно быть пропорционально количеству избирателей. Избиратели должны иметь равный и эффективный доступ к избирательным участкам.

Принцип справедливости должен обеспечивать равные условия для всех участников избирательного процесса, но, как минимум, он должен обеспечивать доступ избирателей к информации обо всех кандидатах и их программах.

Принцип тайности может быть обеспечен, только если избиратель опускает бюллетень без постороннего присутствия в закрытой избирательной кабине и при условии, что заполненный бюллетень не может быть увиден в процессе его вложения в избирательную урну.

Принцип свободы должен обеспечивать гражданам возможность сделать свой выбор без запугивания, а также сознание того, что их право на свободу самовыражения, собраний и ассоциаций будет соблюдаться в течение всего избирательного процесса.

Принцип открытости предполагает проведение выборов в соответствии с законами, которые основаны на принципах всеобщности и открытости. Открытый процесс ограничивает возможность обмана во время выборов; таким образом, подсчет голосов должен быть открытым и поддающимся подтверждению, начиная с уровня избирательного участка, продолжая средними звеньями избирательной комиссии и заканчивая государственными избирательными властями.

Принцип ответственности требует, что все избранники вступают в избранную должность и признают свою ответственность перед избирателями.

4. Условия для эффективного наблюдения за выборами, выдвигаемые ОБСЕ/БДИПЧ

Принимая во внимание тот факт, что группы по наблюдению за выборами БДИПЧ создаются после приглашения, долгосрочное наблюдение возможно лишь в том случае, если приглашение дается соответствующим государствам-участникам за три месяца до выборов. В случае отсутствия такого заблаговременного решения БДИПЧ может быть не в состоянии дать положительный ответ на приглашение к наблюдению.

Чтобы соблюдать решения Будапештской встречи, за несколько месяцев до начала наблюдения будет послана миссия по оценке потребностей. Такие миссии будут оценивать потребности для наблюдения и продолжительность наблюдения и создавать условия предвыборного диалога с избирательными властями.

БДИПЧ не согласен с точкой зрения, что простое присутствие наблюдателя обеспечивает легитимность избирательного процесса. Мнение о выборах создается на основе методологии наблюдения и последующих заключениях. Чтобы сделать такое заключение, БДИПЧ ожидает в соответствии с принятыми международными стандартами гарантии от приглашающего правительства в том, что наблюдатели будут в состоянии исполнять свои обязанности, а именно:

получать аккредитацию посредством простой, свободной от дискриминации процедуры;

оценивать необходимое количество наблюдателей, которое не подлежит обсуждению с приглашающим правительством;

встречаться с представителями всех партий и с людьми, выбранными методом случайной выборки;

получать информацию о процессе выборов от избирательных властей всех уровней;

получать разрешение выезжать во все регионы страны на протяжении всех выборов и непосредственно в день выборов;

иметь беспрепятственный доступ к избирательным пунктам и центрам по подсчету голосов на территории всей страны;

иметь право на публичные заявления.

БДИПЧ всегда будет настаивать на независимости групп наблюдателей как от правительства приглашающей страны, так и от избирательной администрации.

5. Кодекс поведения

Ниже перечисляются некоторые общие принципы и правила, которые должны соблюдать все наблюдатели:

наблюдатели должны иметь при себе удостоверение, выданное правительством или избирательной комиссией, и, по требованию, должны представлять себя всем заинтересованным властям;

наблюдатели должны сохранять строгую непредвзятость в исполнении своих обязанностей и ни в коем случае не должны выражать предубеждения или предпочтения по отношению к властям, партиям, кандидатам или по отношению к каким-либо вопросам, возникающим в процессе выборов;

наблюдатели не должны иметь на/при себе символику, цвета или наклейки, принадлежащие каким-либо партиям;

наблюдатели должны исполнять свои обязанности в ненавязчивой манере и не должны вмешиваться в избирательный процесс, в процедуры в день выборов или в подсчет голосов;

наблюдатели могут обратить внимание местных властей на несоблюдение правил, но они никогда не должны давать инструкции или предпринимать действия, расходящиеся с решениями избирательных властей;

наблюдатели должны основывать все свои заключения на хорошо документированных, действительных и поддающихся проверке фактах; должны быть готовы заполнить форму статистического обзора по избирательному пункту, в котором они присутствовали;

наблюдатели должны избегать личных или преждевременных комментариев о своих наблюдениях представителям прессы или другим заинтересованным лицам;

при необходимости наблюдатели должны участвовать в послевыборных дебрифингах по телефону или факсу;

наблюдатели должны соблюдать все государственные законы и правила.

6. Координатор на месте от БДИПЧ

Координатор на месте от БДИПЧ назначается БДИПЧ для координации всей долгосрочной и краткосрочной деятельности наблюдателей. Координатор должен давать текущую оценку того, как местное правительство предоставляет условия, необходимые для эффективного наблюдения, на протяжении всего наблюдения. Координаторы также отвечают за обеспечение понимания кодекса поведения наблюдателя БДИПЧ всеми наблюдателями.

Обязанности Координатора должны осуществляться под непосредственным контролем Отдела по выборам БДИПЧ/ Варшава, и Координатор должен поддерживать связь с БДИПЧ по всем вопросам в течение всего наблюдения.

Координатор должен также консультироваться с посольствами ОБСЕ и с работниками миссии ОБСЕ, если такая миссия существует в данной стране.

Основным партнером БДИПЧ в стране является избирательная комиссия или власти, отвечающие за администрацию выборов. Поэтому Координатор должен создать временное бюро в столице и установить контакт с соответствующими избирательными властями. Координатор также должен установить контакт с соответствующими министерствами, политическими партиями, неправительственными организациями (включая любых местных наблюдателей и группы по правам человека), национальными меньшинствами (при необходимости), средствами массовой информации и другими гражданскими организациями на уровне страны. Собранная информация должна быть документирована с согласия источника и впоследствии может быть включена в заключительный отчет.

Координатор должен сделать короткое пресс-сообщение по приезду в страну, включая короткое описание Мандата наблюдения за выборами БДИПЧ и контактную информацию. Координатор должен всегда подчеркивать непредвзятость наблюдательной миссии и заинтересованность миссии принимать комментарии о процессе выборов или других аспектах ситуации, касающейся прав человека, связанных с выборами.

Координатор должен поддерживать деятельность международных наблюдателей посредством:

полного брифинга об избирательных процедурах и правилах, а также о критических вопросах, касающихся выборов;

подготовления соответствующих проверочных списков и форм для использования долгои краткосрочными наблюдателями;

плана дислокации, который обеспечивает репрезентативную выборку страны в день выборов;

послевыборного дебрифинга, который послужит базой для послевыборного заявления и заключительного отчета.

Долгосрочные наблюдатели (ДСН).

Предвыборная фаза

Наблюдение за выборами — не дело одного дня. Наблюдатели должны принимать во внимание различные стадии избирательного цикла, начиная с регистрации избирателей и начала кампании и заканчивая финальными процедурами голосования, подсчета и перепроверки голосов.

Для того чтобы осуществить приверженность БДИПЧ к долгосрочному наблюдению за выборами, запрос послать основную группу ДСН дается государствам-участникам за два месяца до выборов. Роль ДСН важна для получения непосредственной информации об эффективности и беспристрастности предвыборной администрации; о воплощении законов и правил, касающихся выборов; о сущности кампании и о политической обстановке накануне дня выборов.

Избирательный процесс должен рассматриваться как фильм, а не как фотография. ДСН отвечают за мониторинг предвыборного периода, таким образом помогая краткосрочным наблюдателям (КСН) поставить наблюдение в день выборов в информированный контекст. ДСН должны представлять промежуточные отчеты, основанные на их оценках и наблюдениях, которые используются для подготовки КСН и являются вкладом в заключительный отчет.

ДСН будут распределены по различным пунктам на территории всей страны, как правило, группами по два человека. ДСН должны производить наблюдения и регулярно отчитываться Координатору на месте без всякого вмешательства в процесс выборов. ДСН должны отвечать за поддержку контактов с региональными и локальными избирательными и правительственными властями, политическими партиями и неправительственными организациями (включая любых местных наблюдателей и группы по правам человека), национальными меньшинствами (при необходимости), средствами массовой информации и другими гражданскими организациями на уровне страны.

7.1. Другие долгосрочные наблюдатели

Специалист по дислокации — специально назначенный специалист по дислокации будет определен для помощи Координатору от БДИПЧ по вопросам, связанным с ДСН и КСН.

Региональный контактный сотрудник — региональный контактный сотрудник назначается из числа ДСН для поддержки регулярных контактов с другими ДСН, для сбора их отчетов и для передачи этой информации Координатору.

7.2. Предвыборный период. Цели наблюдения

ДСН должны обращать особое внимание на следующие аспекты избирательного цикла:

избирательная и гражданская грамотность;

идентификация и регистрация избирателей;

регистрация кандидатов и политических партий;

избирательная администрация;

избирательная кампания;

освещение в средствах массовой информации;

силы безопасности;

процесс пересмотра.

а) Избирательная и гражданская грамотность

Наблюдатели должны оценить уровень и эффективность избирательной и гражданской грамотности. Для обеспечения полной информированности избирателей об их правах и обязанностях по отношению к выборам должен быть обеспечен достаточный уровень избирательной и гражданской грамотности избирателей. Эти усилия могут быть также источником знания о выборах и интереса к выборам, а также создать климат для открытых дебатов.

Образование избирателей должно быть направлено на конкретные выборы с целью информирования избирателей о том, где, когда и как голосовать. Поэтому очень важно, чтобы эта информация была обеспечена вовремя, предоставляя избирателям достаточно времени для использования этой информации.

Гражданское воспитание — более долгосрочный процесс обучения граждан основам демократического общества и гражданским обязанностям. Оно может быть направлено на существующие альтернативы выбора, на важность этих альтернатив в политической,системе.

В то время как политические партии и гражданские организации могут вкладывать усилия в гражданское и избирательное воспитание, в конечном итоге обеспечение объективной и беспристрастной информации для избирателей является обязанностью правительства и избирательных властей. Эта информация должна быть доступна всем избирателям, включая традиционно незаинтересованные группы населения.

Возможные проблемы: информация о ходе выборов может быть получена слишком поздно, информация, предоставленная правительством, может быть небеспристрастна, например «информационный бюллетень», представляющий образец заполнения избирательного бюллетеня.

б) Идентификация и регистрация избирателей

Право голоса должно быть предоставлено всем гражданам страны на равных основаниях, по достижении определенного возраста. Государственный избирательный регистр становится официальным документом, который содержит перечень всех избирателей. Он должен предохранять от неправомочного или многократного голосования.

Оценка процесса регистрации важна для предотвращения необоснованных ограничений в регистрации избирателей. Необоснованными ограничениями являются ограничения, основанные на признаках расы, пола, этнической принадлежности, религиозных верований, прежних политических убеждений, языка, уровня грамотности, имущественных характеристик или возможности заплатить за регистрацию.

Обоснованные ограничения могут включать такие факторы, как место проживания, гражданство, пребывание в местах лишения свободы, умственная недееспособность по решению суда. В соответствии с этими факторами в некоторых странах люди могут быть отстранены от осуществления избирательного права без нарушения всеобщих принципов прав человека. Что касается гражданской принадлежности, лицам, которые проживают в стране как cle facto граждане в течение длительного срока, должна быть предоставлена возможность регистрации для голосования.

Максима «один человек — один голос» поддерживается регулярно обновляющимся регистром. Единый компьютеризированный список может помочь властям в проверке точности списка, таким образом улучшая верность списка.

Регистрационные удобства должны быть доступны избирателям, и регистрационные процедуры должны быть четко установлены. Список избирателей должен быть официальным документом, опубликованным перед выборами, для обеспечения возможности обжалования неправомочного включения или невключения в список. Должны быть приняты меры для предотвращения многократной регистрации. Если избиратели получают специальные избирательные карточки, должны быть приняты меры для предотвращения фальсификации и размножения этих карточек.

(Примечание. В особых случаях отдельный список избирателей может не существовать и голосование может быть разрешено на базе гражданского регистра. В таких случаях должен быть обеспечен доступ к гражданскому регистру. В особых случаях, когда выборы проходят без списков и регистров, должны быть приняты специальные меры, такие, как использование нестираемых чернил или наложение печати на удостоверения, чтобы предотвратить многократное голосование.)

в) Регистрация кандидатов и политических партий

Обязательство 7.5 Копенгагенского документа 1990 года гарантирует соблюдение права граждан выдвигать свою кандидатуру на политические или государственные посты индивидуально или в качестве представителей политических партий и организаций без дискриминации. Всякое произвольное или дискриминирующее применение закона в целях нанесения ущерба отдельным политическим силам противоречит обязательствам по ОВСЕ.

Те же общие принципы, лежащие в основе избирательного права, применимы к праву быть избранным. Таким образом, все политические силы и движения должны иметь возможность выдвижения кандидатов на равных основаниях и не должны быть ограничены по признакам расы, пола, языка, религиозных верований, политических симпатий, этнической или национальной принадлежности и экономического статуса.

Правомочные ограничения для лиц, желающих быть избранными, не должны быть несправедливо дискриминационными и могут включать требование проживания в стране в течение определенного срока или достижения возраста выше минимального возраста избирателя.

Регистрационные требования должны быть ясными и предсказуемыми и не должны включать требования, могущие стать причиной дискриминации, такие, как большой взнос или неоправданное количество имен на регистрационных петициях. Право на апелляцию должно существовать в случае отказа зарегистрировать партию или кандидата.

г) Избирательная администрация

Состав государственной администрационной власти

Центральная избирательная комиссия (ЦИК) или равноценная ей обычно назначаются для проведения выборов. Иногда судебные власти занимаются избирательным процессом. Независимо от того, какая организация отвечает за проведение выборов, их работа должна быть независимой, беспристрастной и открытой.

Организация, проводящая выборы, должна быть независимой и защищенной от политических манипуляций. Она должна осуществлять избирательное законодательство без всякого вмешательства в свои обязанности или принуждения.

Желательно, чтобы администрация была постоянной организацией или имела постоянные исполнительные комитеты. Если это непостоянная организация, ее независимость может быть гарантирована, если ее члены назначены на определенный срок и ее члены имеют право вернуться на свою основную работу.

Для того чтобы пользоваться общественным доверием, администрация должна быть открытой. Ее открытость может быть достигнута, если в ее состав входят известные, уважаемые, нейтральные и опытные личности.

С другой стороны, в состав администрации могут также входить члены различных партий, выдвинутые этими партиями. Целью этого является проверка системы через многопартийное представительство с равным представительством на всех уровнях избирательной комиссии. Если представители политических партий входят в состав избирательной комиссии, они не; могут участвовать в избирательной кампании. Они должны назначаться на определенный срок и не могут быть отозваны своей партией на основе принятых избирательной комиссией решений.

Если судебные власти отвечают за администрирование выборов, независимость должна быть обеспечена через открытые процедуры. Судебные представители должны быть независимы от властей или от кандидатов на государственные посты.

Необходимо, чтобы администрация была беспристрастной. Она должна внедрять право на свободу самовыражения, ассоциаций, собраний, недискриминации и следить за своевременным исполнением закона. Всякая односторонность и неправильное применение власти может серьезно повредить легитимности выборов.

Материальные ресурсы

Независимость избирательной комиссии гарантируется достаточным и независимым бюджетом. Наблюдатель должен, при возможности, установить, имеет ли избирательная комиссия адекватное представление о материальных средствах, необходимых для эффективного функционирования. Будет ли избирательный регистр компьютеризированным? Будут ли избирательные участки снабжены достаточным количеством бюллетеней? Будет ли достаточное количество избирательных кабин на каждом избирательном пункте для ускорения процесса и уменьшения временных затрат избирателей? Будет ли обеспечена безопасность и адекватность избирательных урн? Достаточно ли количество избирательных участков?

Человеческие ресурсы и их подготовка

Для осуществления выборов необходимы адекватные человеческие ресурсы и специальные навыки. Наблюдатели должны принимать во внимание те инструкции, которые были даны сотрудникам избирательных комиссий, если эти работники имеют достаточный уровень подготовки и знакомы с теми обязанностями, которые они должны осуществлять в день выборов.

Наблюдатели должны оценить, находятся ли члены избирательной комиссии всех уровней избирательной администрации на одинаковом уровне подготовки. Такая подготовка должна быть также обеспечена членам комиссии, назначенным политическими партиями. ДСН должны, при возможности, наблюдать за процессом подготовки.

Техническое оснащение

Примерами технического планирования, которое должна осуществлять избирательная администрация и которое часто вызывает вопросы, являются составление избирательного регистра, установление границ избирательных округов, составление бюллетеней и системы табуляции, агрегации и проверки голосов, декларация протокола результатов, организация передвижных избирательных урн и голосование отсутствующими.

ДСН должны уделять особое внимание следующему:

Избирательный регистр — избирательный регистр должен являться официальным документом. Чтобы избежать переписи населения в последнюю минуту, необходима регулярная регистрация населения через определенные временные интервалы. Лучше, чтобы избирательный регистр был компьютеризирован для избежания многоразовой регистрации.

Тем не менее, это сложный процесс и во многих странах нет возможности компьютеризации списка. В таких случаях единственным методом является регистрация на месте письменным порядком. Этот процесс можно облегчить, если избирательная комиссия будет вывешивать список в конце каждого регистрационного дня и давать возможность избирателям этого участка проверять вывешенную информацию.

Широкомасштабная эмиграция и внутренняя миграция могут вызвать значительное изменение состава населения в период между выборами. Трудность идентификации и регистрации большого количества избирателей, которые поменяли место жительства, предполагает серьезную техническую проработку. Избиратели должны быть вычеркнуты из списка по старому месту проживания и включены в список по новому местожительству.

Всякая система, при которой существуют сертификаты для избирателей, которые могут подтвердить новый адрес избирателей, не только расширяет возможность избирателей голосовать, но также предоставляет возможность для злоупотреблений. В случаях, когда используются избирательные сертификаты, наблюдатели должны спрашивать избирателей, где и кем эти сертификаты были выписаны. Для избежания многократного голосования избиратели должны иметь печать на своих удостоверениях, особенно если отсутствует избирательный регистр.

Границы избирательных округов

В соответствии с обязательствами по ОБСЕ все голоса должны иметь одинаковый вес для обеспечения равного представительства. Это означает, что каждый выбранный представляет одинаковое количество зарегистрированных избирателей. Например, при мажоритарной системе выборов различия в размерах избирательных участков не должны превышать 10 процентов. При системе выборов с пропорциональным представительством размеры избирательных участков могут варьироваться, но количество представителей от каждого округа должно быть пропорционально размеру электората.

Закон о выборах должен предоставлять детальные и равные критерии для определения границ избирательных округов, определяя количество избирателей в каждом округе, естественное историческое определение этих границ и нормы, гарантирующие равное и справедливое представительство меньшинств.

Руководство по наблюдению за выборами

Границы должны определяться в открытой форме, специально назначенными беспристрастными экспертами. В противном случае будет трудно определить, следовала ли установка границ нейтральному избирательному принципу или пристрастному принципу.

Составление бюллетеней и безопасность

Сложность или простота бюллетеней прямо влияет на эффективность избирательного процесса. Бюллетень должен быть легким для заполнения. Для того чтобы бюллетень был защищен от подделок, он должен иметь печать, специфичную для каждого избирательного участка или подпись ответственного лица.

Координатор на месте от БДИПЧ должен определить, кем и где были напечатаны бюллетени, как они хранились и были распределены по регионам и в какое время до выборов это было сделано. Если используются конверты, чтобы обеспечить подлинность голоса, такое же наблюдение должно быть сделано для обеспечения их безопасности и т. д.

В многоязычных обществах наблюдатели должны принимать во внимание, постаралась ли избирательная комиссия помочь тем избирателям, которые не говорят на языке большинства.

Процесс табуляции, агрегации и проверки

Процесс подсчета голосов должен быть открытым и поддающимся проверке. Представители кандидатов, местные и международные наблюдатели и средства массовой информации должны иметь право наблюдать за всем процессом, включая при возможности табуляцию голосов.

Процесс агрегации результатов должен быть открыт для инспекции, начиная от уровня избирательных участков и кончая региональными властями и центральными избирательными комиссиями, и должен быть предусмотрен в соответствующих законах. Должна быть обеспечена транспортировка бюллетеней. Если власти передают результаты по компьютеру, международные наблюдатели должны иметь доступ к этому процессу и отслеживать его.

Перед выборами власти должны объяснить избирателям, партиям и средствам массовой информации процесс подсчета, отчета и транспортировки. Они должны описать процесс открыто, обеспечивая транспортность системы, и предоставить предварительные результаты в соответствии с определенным расписанием. Наблюдатели должны оценивать этот процесс и увериться в том, что он воспринимается как открытый процесс.

Декларация протокола результатов

Представители кандидатов, местные и международные наблюдатели, а также средства массовой информации должны иметь право получить копии официальных результатов (протоколы), которые в свою очередь должны быть доступны остальному населению через вывешивание в общественном месте или через средства массовой информации.

Передвижные избирательные урны и голосование отсутствующих

Все вышеуказанные порядки расширяют возможности участвовать в голосовании. В то же время это порядки, которые могут подвергаться различным злоупотреблениям и поэтому могут подорвать доверие к избирательному процессу. ДСН должен пристально наблюдать и понимать эти порядки, то есть к каким избирательным участкам будут прикреплены бюллетени отсутствующих, и так далее.

Несмотря на то что ограничения на эти порядки могут являться препятствием для осуществления права голосовать для некоторой части избирателей, законодатели могут принять такие ограничения, как необходимую меру по увеличению доверия к избирательному процессу.

д) Избирательная кампания

Обязательства по ОБСЕ предполагают, что политическая кампания будет осуществлена в атмосфере, которая обеспечивает свободу самовыражения, собраний и ассоциаций. Эти права должны быть защищены в период, необходимый для формирования политических платформ и кампаний и для информирования граждан о кандидатах и их программах. Должны быть приняты необходимые меры безопасности.

Правительство ответственно за то, чтобы основные правила проведения кампании пользовались поддержкой всех кандидатов. Правительство должно обеспечить всеобщее выполнение этих порядков. Кандидаты могут принять Кодекс поведения для обеспечения ответственного поведения, они не должны применять какие-либо формы насилия для агитации. Кандидаты должны иметь свободу распространять свои программы без вмешательства в ход митингов и без пространственного ограничения путем установки правительством запретных зон. Должен быть хорошо разработан процесс выдачи разрешений на проведение митингов, политических встреч и деятельности, направленной на получение финансовой поддержки. Должны быть возможными судебные разбирательства в случае неправомочной задержки выдачи таких разрешений.

Наблюдатели должны заметить, есть ли места для митингов и обеспечен ли доступ всех кандидатов и партий к местам и залам по своему выбору, возможно ли распространение материалов кампании и свобода собраний, ассоциаций и самовыражения для всех конкурирующих политических сил. Особое внимание должно быть уделено затрагиванию или применению насилия для воспрепятствования проведению кампании.

Ресурсы для проведения кампании

Эффективная кампания нуждается в достаточном финансировании. Расходы на проведение кампании могут включать: зарплаты, транспорт, затраты на содержание офиса, покупку печатающих и электронных устройств, публикацию и распространение материалов кампании. В то время как общепринято, что выборы не всегда происходят на совершенно равных условиях, должна существовать беспристрастная формула для обеспечения финансирования всех кандидатов. Это может регулироваться законом о выборах или отдельным законодательством относительно государственного финансирования, если эти фонды будут предоставляться государством.

Правительство не должно злоупотреблять государственными ресурсами, человеческими и материальными, для поддержки своих кандидатов. Например, правительственные машины, офисы и телекоммуникации не должны использоваться в этих целях, за исключением случаев, когда все кандидаты имеют к ним равный доступ.

Время также является важным ресурсом для проведения избирательной кампании. Длительность кампании должна предоставлять достаточно времени всем кандидатам для ознакомления избирателей со своими программами. Право на свободу самовыражения, ассоциаций и собраний должно быть своевременно обеспечено, чтобы предоставить возможность для эффективной политической организации и проведения кампании. Наблюдатели должны оценить, является ли разница в ресурсах кандидатов, причиной плохой информированности избирателей о существующих альтернативах и влияет ли это на конечный результат выборов.

Возможные проблемы: правила финансирования кампании, которые блокируют эффективное проведение кампании, несвоевременный отзыв партий или кандидатов, непоследовательное применение закона относительно партий и кандидатов.

е) Средства массовой информации

Обязательства по ОБСЕ требуют беспрепятственного доступа к средствам массовой информации на основах, свободных от дискриминации. Сама сущность демократического правления требует, чтобы избиратели могли быть информированы к моменту выборов. Это требует того, чтобы все конкурирующие точки зрения были справедливо и равно представлены.

В этом отношении контроль правительства над средствами массовой информации является важным фактором для осуществления удачной избирательной кампании. В то время как большие и хорошо финансируемые партии и кандидаты могут позволить себе купить время и место в средствах массовой информации, должна быть выработана справедливая формула для обеспечения всем кандидатам доступа к прессе и электронным средствам массовой информации. Это требует бесплатного предоставления государственных средств массовой информации для этих целей или финансирования за время/место, выделенное для кандидатов в средствах массовой информации.

В то же время любое освещение избирательной кампании является важным, независимо от того, освещается ли кампания с независимой точки зрения, освещение всех событий и вопросов также должно быть замечено. Также в то время как лицо, добивающееся переизбрания, имеет больший доступ к средствам массовой информации в отношении освещения государственных проблем, вопросы, касающиеся проведения избирательной кампании, не должны смешиваться с государственными проблемами. Это должно приниматься во внимание, когда оценивается степень независимости средств массовой информации в том, как они информируют избирателей о кандидатах и их платформах.

Правительство должно обеспечить средствам массовой информации следующие возможности:

право собрать и осветить объективную информацию без запугивания;

отсутствие произвольного или дискриминирующего блокирования или цензуры сообщений кампании.

В то время как долгосрочные наблюдатели должны уделять внимание средствам массовой информации, может быть необходимо сотрудничество со специальными агентствами для получения точного и научного анализа прессы.

Возможные проблемы: дискредитация кандидатов в государственных средствах массовой информации, исключение отдельных партий и кандидатов из освещения государственными средствами массовой информации, либо освещение только в невыгодное время, запугивание или давление на средства массовой информации во время выборов, манипуляции в доставке печатных средств, вмешательство в сеть распространения печатных изданий.

ж) Силы безопасности

Силы безопасности обязаны предотвращать запугивание избирателей и кандидатов. Запугивание может повлечь серьезные последствия для кандидатов и избирателей, особенно если это делается силами охраны. В то время как запугивание сложно измерить, частые случаи запугивания силами безопасности быстро поддаются выявлению.

з) Процесс пересмотра

Право апеллировать в независимую, беспристрастную государственную юридическую инстанцию должно быть обеспечено всем участникам избирательного процесса. Процедура жалоб должна быть установлена как механизм пересмотра, который может служить последним арбитром споров.

Наблюдатели должны принимать во внимание выбор и состав пересматривающих властей, рамки их ответственности и институциональную автономность, так как справедливость избирательного процесса может быть сохранена, только если этот пересматривающий механизм независим и беспристрастен.

Жалобы относительно избирательного процесса, которые подаются избирателями или кандидатами, должны рассматриваться в равной мере и законным порядком. Правила и сроки должны быть четко перечислены в Избирательном кодексе. Должны также существовать доступные и адекватные условия для заполнения этих жалоб и получения их судебными властями, назначенными для этих целей.

Ответы должны быть предоставлены в определенные сроки, а все постановления — зарегистрированы и опубликованы. Жалобы, которые были зарегистрированы в течение избирательного процесса, могут служить индикатором проблем, которые должны быть исследованы ДСН.

Возможные проблемы: откладывание рассмотрения жалоб на послевыборный период, неявка представителя Центральной избирательной комиссии на судебное разбирательство.

8. Краткосрочный наблюдатель (КСН)

Краткосрочный наблюдатель обычно прибывает в страну накануне выборов и обеспечивает повсеместное присутствие на территории страны в день выборов. Деятельность КСН может быть разделена на 4 периода: заключительные дни кампании, обязанности по наблюдению в день выборов, наблюдение за подсчетом голосов, агрегация и перепроверка результатов, дебрифинг и отчет.

Метод анализа для наблюдения выборов по ОБСЕ является как количественным, так и качественным, и наблюдателей могут попросить заполнять стандартные формы для статистического анализа. Поэтому очень важно, чтобы наблюдатель был хорошо информирован об избирательном процессе. Наблюдатель также должен быть информирован о процедурных и правовых аспектах выборов, в дополнение к политическому и социальному контексту выборов. Перед дислокацией наблюдателей Координатор на месте от БДИПЧ должен организовать брифинг для:

обозрения Руководства по наблюдению за выборами ОБСЕ/ БДИПЧ, включая Кодекс поведения и методологию наблюдения ОБСЕ/БДИПЧ;

объяснения философии, методов и специфических вопросов настоящего наблюдения;

оценки предвыборного периода на основании долгосрочного наблюдения;

оценки политического и социального климата перед выборами;

оценки условий для свободного и независимого функционирования средств массовой информации;

оценки Избирательного кодекса и его практического применения;

объяснения хода избирательных и подсчетных процедур.

Другая информация, которая должна быть предоставлена, должна включать переведенную копию национального Избирательного кодекса и правила, общую информацию о стране, карту со всеми избирательными округами и Руководство по наблюдению за выборами ОБСЕ/БДИПЧ.

Координатор от БДИПЧ должен также обеспечивать наличие проверочных форм. Заполнение этих форм на избирательных участках является основой для анализа дня выборов и служит как дневник наблюдателя.

Хотя количественный анализ не всегда возможен, так как общее число посещенных избирательных участков ограничено, проверочные листки обеспечивают отчетность по всем аспектам дня выборов. Количественный анализ возможен в случае, если материал для анализа выбран по методу репрезентативной выборки по меньшей мере из 500 форм, заполненных на избирательных участках.

8.1. Заключительные дни кампании

КСН находится в стране для наблюдения заключительных дней кампании. Предвыборные наблюдения могут включать:

была ли кампания динамичной и активно ли участвовали в ней избиратели;

существует ли атмосфера открытых дебатов и свободных дискуссий между избирателями, или кампания проходит в атмосфере страха;

существуют ли физические доказательства наличия кампании, например распространение плакатов и литературы;

представляют ли эти материалы широкий или узкий круг соревнующихся кандидатов и партий;

прилагаются ли усилия к гражданскому воспитанию и как хорошо подготовлены и мотивированы граждане;

сбалансировано ли освещение кампании в средствах массовой информации или оно склоняется в пользу отдельных кандидатов/партий.

Должно поощряться наблюдение за митингами, но в соответствии с Кодексом поведения наблюдатели не имеют права делать официальные сообщения и иметь при себе знаки партийной принадлежности. Наблюдатели всегда должны иметь при себе документ о своей официальной аккредитации.

8.2. День выборов

а) Дислокация

Координатор от БДИПЧ должен предложить принятый консенсусом детальный план дислокации, разработанный в сотрудничестве с другими группами наблюдателей, местными неправительственными организациями и местными посольствами. Дислокация направлена на то, чтобы избежать повторения работы наблюдателей и обеспечить освещение репрезентативной выборки по всей стране. План дислокации должен обеспечивать сбалансированную выборку, включая городские, сельские и социально смешанные области. Этот план должен также обеспечивать посещение некоторыми наблюдателями центральных и региональных избирательных комиссий.

Обычно наблюдатели работают парами. В зависимости от географии и ситуации на избирательных участках группа наблюдателей может посетить от 10 до 20 избирательных участков в течение дня. Наблюдатели должны помнить, что наблюдение за выборами — это не гонка за как можно большим количеством посещенных избирательных участков и что в равной мере преимуществом может являться посещение меньшего количества участков в течение длительного периода.

б) Деятельность на уровне избирательного участка

Основной задачей наблюдения за выборами на избирательном участке является проверка, происходит ли голосование и подсчет голосов в соответствии с законами о выборах. Во время закрытия участка наблюдатели должны присутствовать для того, чтобы убедиться в выполнении всех процедур закрытия.

Обычно наблюдатели прибывают на избирательный участок до официального открытия, чтобы увидеть процедуру открытия. Это позволяет наблюдателям осмотреть избирательные урны до того, как они опечатаны, и проследить, по расписанию ли начинаются выборы. Наблюдатели должны всегда представляться ответственным лицам по прибытии на избирательный участок.

При входе на избирательный участок наблюдатели должны ощутить, существует ли там необычное напряжение. Возможно, что именно эти первые минуты играют главную роль в формировании немедленного и верного впечатления о ситуации на участке. С другой стороны, возможно, потребуется больше времени для оценки ситуации, и наблюдатели должны отводить как минимум 30 минут на посещение каждого избирательного участка.

При приезде на избирательный участок аккредитационный документ наблюдателя должен быть предъявлен председателю избирательной комиссии этого участка, и должны быть приложены усилия к тому, чтобы донести до всех ответственных лиц правильное понимание цели этого посещения.

Наблюдатели должны воздерживаться от дачи советов, за исключением случаев, когда их об этом просят местные ответственные лица, но в таком случае они должны соблюдать осторожность, чтобы не перешагнуть рамки своей компетенции. Они могут привлечь внимание местных ответственных лиц к проблемам, оставляя дело решения этих проблем за этими лицами.

Если существуют подозрения о серьезных нарушениях на избирательных участках, наблюдатели могут провести там больше времени, чтобы убедиться, что эти проблемы решаются, или могут вернуться на участок в конце дня. В такой ситуации лучше сообщить о своем намерении вернуться. В случае серьезных нарушений наблюдатели должны привлечь к ним внимание вышестоящих властей.

Наблюдатели должны осознавать, что некоторые нарушения ответственные лица совершают скорее по неопытности, чем преднамеренно. Тем не менее наблюдатели должны следить за исправлением таких нарушений и отмечать повторяющиеся нарушения. Наблюдатели должны отмечать повторяющиеся типичные ошибки, а не единичные.

в) Оценка процесса голосования

На избирательном участке наблюдатель должен разговаривать с тремя группами лиц: избирательной комиссией, избирателями и, если таковые имеются, местными наблюдателями (командированные от партий, кандидатов или независимые наблюдатели). Все мнения, заслуживающие внимания, должны быть зафиксированы. Наблюдатели должны помнить, что некоторые лица могут пытаться манипулировать информацией в своих целях, и должны пользоваться своими суждениями для оценки ситуации.

Участковая избирательная комиссия — наблюдатели должны убедиться в том, что все лица, ответственные за выборы, являются членами избирательной комиссии. Информация, касающаяся членов избирательной комиссии, может включать:

как они были выбраны и подготовлены для выполнения своих обязанностей;

существовали ли письменные инструкции, дополнительные к закону о выборах или официальным правилам;

как разделены функции в избирательной комиссии для обеспечения эффективного и безопасного распределения бюллетеней и прохождения избирателями всех этапов голосования;

когда были получены бюллетени и другие материалы голосования и как они хранились до дня выборов;

количество бюллетеней, общее количество избирателей в избирательном списке и сколько избирателей проголосовало. Это поможет в определении процента проголосовавших;

существует ли дополнительный избирательный список для больных и престарелых избирателей, голосующих на дому при помощи передвижных избирательных урн, и не кажется ли количество лиц в этом списке неоправданно большим;

получили ли некоторые избиратели отказ, так как их имен не было в списке или у них не было необходимого удостоверения личности, и как были разрешены эти проблемы;

любые жалобы, нарушения, и как они были разрешены.

Избиратели — наблюдатели должны говорить с избирателями для оценки их настроения и. доверия к процессу. Например, когда необходимых условий для тайного голосования не существует, наблюдатель должен понять, верят ли избиратели в тайность своего голосования. Были ли избиратели хорошо информированы, для того чтобы сделать свой выбор, и хорошо ли они знакомы с процедурой выборов?

Местные наблюдатели — обязательство 8 Копенгагенского документа поддерживает присутствие местных наблюдателей на избирательном участке. Это могут быть командированные от партий, представители от кандидатов или независимые гражданские наблюдатели. Международные наблюдатели должны заметить, присутствуют ли местные наблюдатели на избирательном участке и были ли они ограничены в какой-либо мере в исполнении своих обязанностей наблюдателя. Их комментарии могут быть использованы для дополнительного понимания атмосферы на участке и деятельности избирательной комиссии. Разговоры с местными наблюдателями должны оставаться в тайне и при необходимости вне поля зрения местных ответственных лиц.

г) Дополнительные наблюдения на избирательном участке

Наблюдатели должны отмечать следующее:

хорошо ли подготовлены ответственные лица на избирательных участках и открыто ли они говорят о своих обязанностях;

существуют ли признаки неорганизованности, например необычно длинные очереди;

нуждается ли большое количество избирателей в помощи в процессе голосования;

присутствует ли полиция, силы безопасности или представители правительства на избирательном участке;

присутствуют ли на избирательном участке посторонние лица;

присутствуют ли на участке материалы предвыборной кампании отдельных кандидатов/партий и не ведется ли на участке агитационная деятельность;

гарантирует ли внутренняя планировка участка тайну голосования;

обеспечено ли необходимое количество бюллетеней и избирательных урн;

как идентифицируются избиратели;

точен ли список избирателей;

как регистрируются избиратели — вычеркиванием их имен из списка или проставлением штампов;

если списка не существует, используются ли несмываемые чернила;

существуют ли признаки повторного голосования; допускаются ли избиратели в избирательные кабины вместе; не оказывается ли на избирателей давления; предпринимаются ли какие-либо попытки убедить людей голосовать;

могут ли голосовать инвалиды и тяжелобольные и как обеспечивается тайна их голосования, если они нуждаются в помощи.

Возможные проблемы: запрещение голосовать, требование ненужных форм удостоверений, неправильное направление избирателей на другой избирательный участок, голосование всей семьей в одной кабине, голосование по доверенности, повторное голосование, не опечатанные избирательные урны, материалы кампании и пропаганда на избирательном участке, присутствие вооруженных сил и сил безопасности, за исключением случаев, отмеченных в законе о выборах, невозможность установить личность избирателя, неконтролируемое использование передвижных избирательных урн, незарегистрированностъ избирателей, имеющих право на голосование, отсутствие необходимых избирательных материалов, задержки в проведении голосования, давление на избирателей.

д) Выборы в вооруженных силах

Процесс выборов в вооруженных силах также подлежит наблюдению, так как военные представляют часть электората, наиболее уязвимую в отношении возможного оказания давления. Например, военнослужащие могут быть вынуждены голосовать в присутствии своих офицеров, в отдельных случаях офицеры могут инструктировать военнослужащих о том, как голосовать.

8.3. Подсчет голосов

Аккредитованные наблюдатели имеют право наблюдать за подсчетом голосов. Несмотря на то, что наблюдатели могут быть уставшими к моменту подсчета голосов, это очень важная стадия выборов и наблюдение должно вестись до конца. Это позволяет проверить, аккуратно ли подсчитываются бюллетени в соответствии с выбором избирателей.

Результаты должны быть доступны на уровне избирательного участка и могут быть зарегистрированы. Результаты отдельных избирательных участков могут составлять выборку проверяемых результатов, которые могут быть сравнены с общими опубликованными результатами. Результаты по избирательным участкам могут быть проверены последовательно в сравнении с официальной табуляцией. К этой деятельности также должны приобщаться местные наблюдатели и представители партий. Наблюдения и результаты могут быть документированы с помощью проверочных листков.

Табуляция результатов должна поддаваться проверке на всех уровнях избирательной администрации, начиная с избирательного участка, продолжая региональной избирательной комиссией и заканчивая центральной избирательной комиссией. Важно наблюдение на всех уровнях избирательных комиссий.

Открытость этого процесса также достигается, когда все представители от партий и кандидатов подписывают и имеют копии результатов протокола. Это возможно как на избирательном участке, так и в то время, когда результаты собираются на всех уровнях избирательной администрации. В идеале независимые местные наблюдатели могут получить копии результатов на избирательном участке.

Первая стадия подсчета голосов должна проводиться на избирательном участке. Любая система подсчета голосов, при которой бюллетени не подсчитываются на избирательном участке, а переводятся в места центрального подсчета, может вызвать большие проблемы открытости, проверки и охраны. Наблюдатель должен сопровождать всякую перевозку избирательных урн.

Наблюдателю важно замечать:

проводился ли подсчет голосов избирательной комиссией, помогали ли «неофициальные лица» при подсчете голосов;

понимают ли ответственные лица этот процесс;

подсчитываются ли бюллетени безопасным и упорядоченным способом;

как охраняются, уничтожаются или аннулируются неиспользованные бюллетени после подсчета;

существует ли единая процедура определения недействительных бюллетеней;

отделяются ли недействительные бюллетени и сохраняются ли они для дальнейшего пересмотра;

не слишком ли велико количество недействительных бюллетеней;

делаются ли отметки на бюллетенях;

как разрешаются споры и жалобы во время подсчета голосов;

количество зарегистрированных избирателей, отмеченных как проголосовавших, в сравнении с количеством голосов;

правильно ли заполнены в конце подсчета официальные формы подсчета и подписаны ли они всеми ответственными лицами;

производится ли подсчет голосов в открытой обстановке и созданы ли адекватные и равные условия для местных и международных наблюдателей;

имели ли возможность местные и международные наблюдатели получить копию официального протокола результатов;

открытость и безопасность перевозки протоколов, бюллетеней и избирательных материалов в конце подсчета голосов;

передаются ли результаты соответствующим властям в открытой, охраняемой и поддающейся проверке манере и правильно ли они табулируются;

наблюдатели должны принимать во внимание время, необходимое для подсчета голосов, и скопировать результаты с избирательных участков и с других уровней избирательной администрации, которые они посещают;

наблюдатели также должны отметить, оглашены ли предварительные результаты в соответствии с заранее организованным и публично объявленным порядком.

а) Уровни наблюдения за подсчетом голосов

Результаты подсчета голосов обычно переводятся с избирательного участка на уровень региональной избирательной комиссии, где результаты собираются и переводятся на уровень страны. Наблюдатели должны удостовериться в своем полном понимании методов транспортировки и подсчета голосов и в том, что этот подсчет поддается проверке, начиная с избирательного участка и заканчивая государственным уровнем. Наблюдатели должны присутствовать на всех уровнях табуляции голосов, работая посменно или посредством дислокации групп, специально назначенных для этой цели.

В некоторых случаях избирательные власти могут использовать компьютеры или электронную почту для передачи результатов, в таких случаях наблюдатели должны иметь право следить за этим процессом, иметь копии-распечатки, подписанные и с печатью соответствующего лица.

Возможные проблемы: неорганизованная процедура подсчета голосов, подмена избирательной урны, произвольное аннулирование бюллетеней, потеря избирательных урн, нечестный подсчет голосов и отчет, неохраняемое хранение неиспользованных бюллетеней, несистематизированная регуляция недействительных бюллетеней, неадекватное количество ведущих подсчет лиц и руководителей.

8.4. Дебрифинг и заявление

Дебрифинг должен быть организован Координатором на месте от БДИПЧ через 1—2 дня после выборов. Во время этой встречи наблюдатели должны обменяться своими впечатлениями и постараться прийти к общему заключению о том, насколько проведенные выборы соответствовали обязательствам по ОБСЕ и законодательству страны. Вклад наблюдателей должен фокусироваться на выводах, основанных на фактах, и подчеркивать повторяющиеся тенденции, замеченные в ходе выборов. Заключение делается на основе общих выводов наблюдателей, особенно в день выборов. Следует избегать выводов, основанных на единичных впечатлениях. Дебрифинг должен предоставить возможность всем наблюдателям внести свой вклад в отчет. Для тех наблюдателей, которые не смогли своевременно вернуться к дебрифингу, должны быть созданы условия для отчета по телефону или факсу.

а) Заявление после выборов

После информирования действующего Председателя ОБСЕ заявление после выборов должно быть сделано Координатором на месте от БДИПЧ через 24—48 часов после выборов. Координатор отвечает за содержание этого заявления, но конечное одобрение содержания заявления зависит от БДИПЧ/ Варшава. Все заявления после выборов должны быть посланы для проверки в отдел БДИПЧ по выборам до их посылки действующему Председателю.

Заявление после выборов крайне необходимо для того, чтобы оценить предварительные результаты миссии наблюдения, так же как и определить, были ли соблюдены обязательства по ОВСЕ и юридические формальности данной страны. Избиратели и кандидаты точно так же относятся к этой первоначальной оценке, поэтому предпочтительно, чтобы такое заявление отражало мнение всех наблюдателей вместе, а не каждого в отдельности.

Мы приводим выдержки из пособия, касающиеся позиции БДИПЧ по вопросам о регистрации религиозных общин, запретах религиозной литературы как «экстремистской», полицейских обысках в местах для молитвы, а также миссионерства. 

В сентябре 2019 года Бюро ОБСЕ по демократическим
институтам и правам человека (БДИПЧ) опубликовало сборник рекомендаций «Свобода религии или убеждений и
безопасность: Руководство по вопросам политики».

С полным текстом этого документа ОБСЕ на русском и английском языках можно
познакомиться тут.

Как поясняет БДИПЧ, пособие призвано «показать взаимосвязь
между свободой религии и безопасностью в свете принятой ОБСЕ комплексной
концепции мира и безопасности». В издании «объясняются природа, статус и сфера
действия свободы религии или убеждений, закрепленные в обязательствах ОБСЕ, а
также в международных и региональных стандартах», «изложены руководящие
принципы, практические указания и рекомендации по решению ряда важных вопросов
на стыке свободы религии или убеждений и безопасности в регионе ОБСЕ».

Издание предназначено в первую очередь для разработчиков
законодательства, «политических мер и стратегий в области безопасности, и
призвано помочь им обеспечить соответствие положений, касающихся безопасности,
обязательствам государства и его международным обязанностям, касающимся этого
универсального права человека». При этом, поскольку «поиск долгосрочных решений
в данной области требует совместного подхода с участием государства и всех
других заинтересованных сторон», «издание также адресовано организациям
гражданского общества (особенно тем из них, которые занимаются вопросами прав
человека, толерантности и недискриминации), религиозным общинам и общинам,
исповедующим определенные убеждения; национальным правозащитным институтам,
научному сообществу, специалистам в области образования, а также средствам
массовой информации».

В пособии
изложен общий подход к разрешению вопросов в области свободы вероисповедания и
безопасности, но также рассматривается ряд важнейших конкретных проблем, среди
них вопросы, связанные с регистрацией религиозных
общин, запретами религиозной литературы как «экстремистской», полицейскими
обысками в местах для молитвы и с миссионерством. Ниже мы приводим выдержки
из пособия – краткое описание соответствующих проблем в изложении БДИПЧ ОБСЕ и
рекомендаций, которым предлагает следовать бюро. Все они, на наш взгляд, в
высшей степени актуальны в свете современной ситуации в России.

Регистрация и отмена регистрации религиозных общин или
общин, придерживающихся определенных убеждений, и безопасность

Иногда власти государств-участников ОБСЕ рассматривают
ценности, принципы и учения некоторых религиозных общин или общин, исповедующих
определенные убеждения, как несовместимые с ценностями большинства населения
страны. Они утверждают, что такая несовместимость может представлять угрозу для
сосуществования людей и социальной сплоченности общества – а, следовательно, и
для безопасности. Эти страхи усиливаются в ситуации, когда религиозные группы
или группы, придерживающиеся определенных убеждений, которые рассматриваются
государством как «экстремистские», распространяют идеи, которые, как считается,
угрожают общественному порядку, национальной идентичности, социальной
однородности общества или мирному сосуществованию. Некоторые правительства
обеспокоены тем, что подобные религиозные общины или общины, исповедующие
определенные убеждения, приобретают правосубъектность через процедуру
регистрации и таким образом получают правовой статус, признание, льготы и
привилегии. В ответ власти прибегают к отказу в регистрации некоторых общин или
отмене уже полученной регистрации, или же к принятию более жестких, ограничительных
законов о регистрации и требованиям о повторной регистрации для ранее
зарегистрированных общин. В результате таких мер некоторые религиозные общины
или общины, придерживающиеся определенных убеждений, не могут
зарегистрироваться и получить или сохранить статус юридического лица.

Рекомендации

Для государств-участников

1. Государствам-участникам следует воздерживаться от
принятия правовых или иных мер, основанных или ссылающихся на такие понятия,
как «экстремизм» или «религиозный экстремизм», ввиду нечеткости этих терминов и
возможности их неправомерного использования чрезмерно дискреционным или
дискриминационным образом.

2. В тех случаях, когда отдельные верующие или группы
верующих участвуют в преступной или незаконной деятельности,
государства-участники не должны возлагать вину на общину в целом и должны
применять санкции только к конкретным лицам.

3. Государствам-участникам следует предусмотреть надлежащие
варианты и процедуры предоставления религиозным общинам или общинам,
придерживающимся определенных убеждений, правосубъектности такого вида и
уровня, который позволит им осуществлять весь спектр своей религиозной
деятельности или деятельности, связанной с их убеждениями, если они этого
желают. В то же время, государства-участники не должны делать получение статуса
юридического лица предварительным условием для осуществления общинами или
отдельными лицами права на свободу религии или убеждений.

4. Государства-участники должны обеспечить, чтобы любое
решение об отказе в предоставлении статуса юридического лица или об отмене
регистрации религиозной общины или общины, придерживающейся определенных
убеждений, соответствовало критериям, указанным в статье 18(3) МПГПП.

5. В случае принятия решения об отказе в предоставлении
статуса юридического лица или об отмене регистрации религиозной общины или
общины, придерживающейся определенных убеждений, государство-участник должно
предоставить соответствующей общине аргументированное решение с указанием
конкретных оснований для такого отказа или для отмены регистрации.

6. При сообщении религиозной общине или общине,
придерживающейся определенных убеждений, решений об отказе в предоставлении ей
правосубъектности или об отмене ее регистрации государству-участнику следует
избегать выражений, которые могут восприниматься как стигматизация данной
общины. Помимо этого, следует предпринять активные шаги (такие, например, как
повышение информированности, реализация образовательных программ и поощрение
межконфессионального и межрелигиозного диалога) в целях решения проблемы
возникновения, в связи с принятием указанных решений, любых подозрений,
недоверия, нетерпимости или дискриминации в отношении общины, с тем чтобы
обеспечить мирное сосуществование и безопасность.

7. Государства-участники должны обеспечить наличие
действенной процедуры для обжалования и пересмотра решений об отказе в
предоставлении статуса юридического лица или об отмене регистрации религиозной
общины или общины, придерживающейся определенных убеждений.

Для религиозных общин и общин, придерживающихся определенных
убеждений

8. В отношении религиозных общин или общин, придерживающихся
определенных убеждений, действует рекомендация содействовать усилиям по
обеспечению безопасности в обществе в целом путем участия в открытом,
конструктивном и основанном на доверии диалоге с государственными органами и
другими заинтересованными сторонами.

Для гражданского общества

«Экстремистские» высказывания/литература и безопасность

Считающиеся «экстремистскими» высказывания отдельных
верующих или лидеров религиозных общин или общин, придерживающихся определенных
убеждений, могут рассматриваться как угроза безопасности. Стремясь
предотвратить предполагаемый вред от подобных высказываний, некоторые
государства-участники ОБСЕ приняли решения об их криминализации и/или о цензуре
в их отношении. Помимо этого, высказываются опасения, что некоторые формы
религиозной литературы (представленные как в Интернете, так и на бумажных
носителях), включая священные тексты, могут нести угрозу миру и безопасности
из-за якобы «экстремистского» содержания. Утверждается, что такие материалы
подстрекают к насилию, содержат изображения насилия или язык вражды, а также
утверждения о религиозном абсолютизме или религиозном превосходстве. В
результате этого государства иногда принимают решения, запрещающие определенные
религиозные материалы или подвергающие их цензуре либо налагающие запрет на
ввоз и распространение таких материалов. Иногда власти используют выводы
назначенных государством «экспертов» для определения того, являются ли
религиозные тексты доктринально обоснованными или представляют собой
«экстремистские» материалы.

Рекомендации

Для государств-участников

1. Государствам-участникам следует рассмотреть возможность
реализации информационно-просветительских программ, посвященных религиозным
общинам или общинам, придерживающимся определенных убеждений, и их правам
человека. Такие программы могут быть подготовлены в сотрудничестве с
организациями гражданского общества, национальными правозащитными институтами,
центрами культурного наследия, средствами массовой информации, специалистами в
области образования и самими общинами.

2. Государства-участники должны обеспечить, чтобы школьные
программы на всех уровнях давали непредвзятую и точную информацию о многообразии
религий и убеждений и формировали у учащихся понимание значения толерантности и
уважения прав человека. Образовательный процесс также должен предоставлять
учащимся, исповедующим разные религии или убеждения, возможность
взаимодействовать друг с другом, с тем чтобы они могли на собственном опыте, в
ситуации естественного и содержательного общения, понять значение различий и
многообразия.

3. Государствам-участникам рекомендуется поощрять и
поддерживать инициативы в области межконфессионального и межрелигиозного
диалога и соответствующих партнерских связей на всех уровнях общества при
одновременном уважении независимости религиозных общин или общин, исповедующих
определенные убеждения, и добровольного характера участия этих общин в таких
усилиях. Государствам следует удостовериться в том, чтобы подобные инициативы
отражают существующее и формирующееся многообразие религиозных общин или общин,
придерживающихся определенных убеждений, и прилагать все усилия для обеспечения
равного участия мужчин и женщин, а также существенного и значимого участия
молодежи.

4. Государствам-участникам следует поощрять и поддерживать
усилия по налаживанию неформального диалога на низовом уровне, учитывая важный
потенциал этой деятельности с точки зрения укрепления взаимопонимания и
поощрения толерантности в обществе.

5. Принимая меры по предупреждению подстрекательства к
дискриминации, вражде или насилию на почве религии или убеждений, государства-участники
должны выполнять свои обязательства по международному праву прав человека,
касающиеся свободы мнений и их выражения, а также свободы религии или
убеждений. В частности, государства-участники должны соблюдать общие правила и
обеспечивать гарантии, предусмотренные статьями 18(3) и 19(3) МПГПП в отношении
допустимых ограничений, и выполнять требование статьи 20(2) МПГПП о запрете
пропаганды национальной, расовой или религиозной ненависти, представляющей
собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию.

6. Государствам-участникам рекомендуется обеспечить обучение
сотрудников правоохранительных и судебных органов пониманию и применению шести
критериев, предложенных в Рабатском плане действий (контекст; автор
высказывания; намерение; содержание или форма; публичность высказывания;
вероятность (и неотвратимость) причинения вреда) и помогающих определить, был
ли достигнут «порог» подстрекательства к ненависти.

7. Государствам-участникам следует отменить любые законы,
предусматривающие наказание за утверждения о превосходстве религии или
убеждений, поскольку такие утверждения не являются «экстремистскими».

8. Государствам-участникам следует отказаться от практики
исключительного использования выводов назначенных государством экспертов при
толковании и оценке священных текстов религиозных общин или общин,
придерживающихся определенных убеждений, с точки зрения наличия «экстремизма».

9. Уважая различную организационную структуру и
независимость религиозных общин или общин, придерживающихся определенных
убеждений, а также добровольный характер участия таких общин, государства
должны активно и систематически взаимодействовать со всеми общинами в пределах
своей юрисдикции в целях укрепления свободы религии или убеждений и
безопасности для всех. Государствам-участникам следует создать постоянные
каналы коммуникации и/или координационные центры на национальном, региональном
и местном уровнях в целях укрепления доверия (с участием представителей
различных религиозных общин или общин, придерживающихся определенных
убеждений).

Для религиозных общин и общин, придерживающихся определенных
убеждений

10. Религиозным общинам или общинам, придерживающимся
определенных убеждений, рекомендуется участвовать в межконфессиональном и
межрелигиозном диалоге и развивать соответствующие партнерские связи.

11. Религиозным общинам или общинам, придерживающимся
определенных убеждений, рекомендуется активнее привлекать женщин с целью
обеспечить их равное участие в мероприятиях в рамках межконфессионального и
межрелигиозного диалога.

12. Религиозным общинам или общинам, придерживающимся
определенных убеждений, рекомендуется содействовать более активному вовлечению
молодежи с целью обеспечить существенное и значимое участие молодых людей в
мероприятиях в рамках межконфессионального и межрелигиозного диалога.

13. Лидерам религиозных общин или общин, придерживающихся
определенных убеждений, следует решительно и безотлагательно выступать с
осуждением пропаганды ненависти, представляющей собой подстрекательство к
дискриминации, вражде или насилию, отделяя свою общину от тех единоверцев,
которые участвуют в подобной пропаганде.

14. Религиозным общинам или общинам, придерживающимся
определенных убеждений, рекомендуется активно и систематически
взаимодействовать с государственными органами и другими заинтересованными
сторонами, предпринимая усилия по укреплению свободы религии или убеждений и
безопасности для всех лиц.

Для гражданского общества

15. Организациям гражданского общества рекомендуется
участвовать в разработке и осуществлении информационно-просветительских
программ, с тем чтобы информировать общество в целом о религиозных общинах или
общинах, придерживающихся определенных убеждений, и их правах человека.

16. Организациям гражданского общества рекомендуется
использовать социальные сети для продвижения культуры религиозной толерантности
и взаимопонимания, а также для предупреждения использования новых медиа в
качестве платформы для подстрекательства к дискриминации, вражде или насилию на
почве религии или убеждений.

17. Организациям гражданского общества рекомендуется
систематически взаимодействовать с государственными органами, религиозными
общинами или общинами, исповедующими определенные убеждения, и другими
заинтересованными сторонами в усилиях по укреплению свободы религии или
убеждений и безопасности для всех лиц.

18. Организациям гражданского общества рекомендуется
поддерживать усилия лидеров религиозных общин или общин, придерживающимися
определенных убеждений, которые выступают против пропаганды ненависти,
представляющей собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию.

19. Организациям гражданского общества рекомендуется
оказывать поддержку и содействие межконфессиональному и межрелигиозному диалогу
и партнерским связям, способствующим борьбе с нетерпимостью и дискриминацией на
почве религии или убеждений, укрепляющим взаимопонимание и взаимное уважение
между людьми и общинами, связанными с различными религиями или убеждениями, и
укрепляющим свободу религии или убеждений для всех лиц.

20. Организациям гражданского общества рекомендуется
сотрудничать со СМИ и другими заинтересованными сторонами в области развития
чрезвычайно важного публичного дискурса, посвященного вопросам сосуществования
людей, придерживающихся разных религий или убеждений.

21. Организациям гражданского общества рекомендуется
противодействовать пропаганде ненависти, представляющей собой подстрекательство
к дискриминации, вражде или насилию, выступая в поддержку тех, кто является
объектом ненависти.

Для средств массовой информации

22. Как государственным, так и частным средствам массовой
информации рекомендуется прилагать максимум усилий для укрепления уважения к
многообразию религий и убеждений путем сообщения своей аудитории объективной и
точной информации, освещения различных религий и систем убеждений, а также
развенчания негативных стереотипов и предрассудков.

Проверки, мониторинг и обыски в местах богослужений или
собраний и безопасность

Места богослужений или собраний религиозных общин или общин,
исповедующих определенные убеждения, иногда рассматриваются как благоприятная
среда для радикализации, ведущей к терроризму, и для вербовки в группы,
поддерживающие насилие. Государства-участники могут реагировать на эту
предполагаемую угрозу безопасности рядом способов, в том числе при помощи проверок,
опросов и мониторинга тех, кто посещает места отправления культа.
Дополнительные меры реагирования часто включают выдачу ордеров на обыск,
позволяющих властям искать доказательства незаконной деятельности, а в
некоторых случаях проводить полицейские обыски. Иногда власти принимают решение
о закрытии конкретного места отправления культа из соображений безопасности.

Рекомендации

Для государств-участников

1. Государства-участники должны обеспечить наличие
документально закрепленных правил в отношении проведения проверок, мониторинга
(включая процедуры гласного и негласного наблюдения) и обысков в местах
богослужений и собраний религиозных общин или общин, придерживающихся
определенных убеждений. Такие правила должны предусматривать соответствующие
процедуры и подлежать регулярному пересмотру. Процедуры гласного наблюдения
должны быть обнародованы.

 2. Государства-участники должны обеспечить, чтобы правила проведения проверок,
мониторинга и обысков в местах богослужений и собраний религиозных общин или
общин, придерживающихся определенных убеждений, отвечали применимым
международным стандартам в области прав человека и требованиям национального
законодательства.

3. Проверки и мониторинг в местах отправления культа или
местах собраний должны применяться только в случае строгой необходимости и в
качестве крайней меры; они должны предусматривать минимально возможное
вмешательство и быть соразмерными предполагаемой угрозе.

4. Проверки и мониторинг в местах богослужений или собраний
должны, по возможности, проводиться с согласия соответствующей религиозной
общины или общины, придерживающейся определенных убеждений. Еще до применения
таких мер государство должно заявить, что оно не отождествляет насилие и угрозы
безопасности с данной общиной.

5. Прежде чем проводить проверки или мониторинг людей,
посещающих конкретное место богослужений или собраний, государству-участнику
следует обсудить с лидерами религиозных общин или общин, придерживающихся
определенных убеждений, свои опасения в отношении лиц, подозреваемых в
подстрекательстве к дискриминации, вражде или насилию в данном месте
богослужений или собраний.

 6. Перед применением
проверок или мониторинга в местах богослужений или собраний
государству-участнику следует вступить в диалог с религиозными общинами или
общинами, придерживающимися определенных убеждений, с тем чтобы определить,
можно ли в целях эффективного решения проблем безопасности использовать сначала
меры, менее сопряженные с вмешательством.

7. В случае использования проверок или мониторинга
государству следует обеспечить, чтобы во время реализации этих мер и после их
завершения происходил диалог и осуществлялись инициативы, направленные на
восстановление доверия к государственным институтам со стороны общины.

8. Государства-участники должны обеспечить подготовку
сотрудников уполномоченных органов, отвечающих за проведение проверок, мониторинга
и обысков в местах богослужений и собраний, по вопросам грамотности в области
религий и по вопросам свободы религии или убеждений. Властям следует обеспечить
формирование у этих сотрудников навыков, позволяющих им с должной аккуратностью
обращаться с лицами, посещающими места богослужений или собраний, проявляя
уважение к их достоинству и свободе религии или убеждений.

9. Государствам-участникам следует разработать руководящие
указания, содержащие принципы, которым должны следовать сотрудники правоохранительных
органов и служб безопасности при проведении проверок, мониторинга и обысков в
местах богослужений и собраний.

10. Государства-участники должны обеспечить, чтобы сотрудники,
которым поручено проводить проверки, мониторинг и обыски в местах богослужений
и собраний, были осведомлены о возможных вопросах, касающихся отдельно мужчин и
женщин (включая различие в способах возможного осуществления мужчинами и
женщинами своей свободы религии или убеждений в этих местах), и обучены решать
такие вопросы.

11. Государствам-участникам следует обеспечить, чтобы лица,
затронутые проверками, мониторингом или обысками, имели доступ к эффективной
процедуре подачи жалоб.

12. Государства-участники должны обеспечить, чтобы
информация и данные, полученные в результате проверок, мониторинга или обыска
лиц, посещающих определенное место богослужений или собраний, обрабатывались в
соответствии с применимыми международными стандартами в области сбора, защиты и
использования персональных данных.

13. Учитывая серьезные неблагоприятные последствия закрытия
места богослужений или собраний, государства должны прибегать к такому шагу
лишь как к крайней мере, строго необходимой в конкретных обстоятельствах. Эту
меру следует использовать только после тщательного рассмотрения (и обсуждения с
религиозной общиной или общиной, исповедующей определенные убеждения)
альтернативных подходов к решению проблем безопасности.

Для религиозных общин и
общин, придерживающихся определенных убеждений

14. Религиозным общинам или общинам, придерживающимся
определенных убеждений, рекомендуется проявлять должную бдительность в
отношении пропаганды ненависти, представляющей собой подстрекательство к
дискриминации, вражде или насилию, а также в отношении действий кого-либо из
присутствующих в месте богослужений или собраний, несущих реальную угрозу
безопасности.

15. Лидерам религиозных общин или общин, придерживающихся
определенных убеждений, рекомендуется решительно и безотлагательно выступать
против пропаганды ненависти, представляющей собой подстрекательство к
дискриминации, вражде или насилию, отделяя свою общину от тех единоверцев,
которые распространяют подобную пропаганду. Для гражданского общества

16. Организациям гражданского общества рекомендуется
поддерживать усилия лидеров религиозных общин или общин, придерживающихся
определенных убеждений, которые выступают против пропаганды ненависти,
представляющей собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию.

17. Организациям гражданского общества рекомендуется
противодействовать пропаганде ненависти, представляющей собой подстрекательство
к дискриминации, вражде или насилию, выступая в поддержку тех, кто является
объектом ненависти.

Для средств массовой
информации

В регионе ОБСЕ некоторые религиозные общины или общины,
придерживающиеся определенных убеждений, которые предпринимают усилия по
обращению в свою веру других людей при помощи ненасильственного убеждения,
могут стать объектом гонений и враждебности со стороны общества. По этой
причине государства-участники могут рассматривать такую деятельность как
нарушающую общественный порядок и межрелигиозную гармонию и угрожающую мирному
сосуществованию. В ответ государства иногда принимают меры, ограничивающие
усилия по обращению других в свою веру путем ненасильственного убеждения или же
затрудняющие реализацию права менять религию или убеждения. В местной среде
могут усилиться подозрения в отношении новых религиозных и других практик, если
религиозные общины или общины, придерживающиеся определенных убеждений,
принимают у себя иностранных миссионеров либо имеют связи или вышестоящие
структуры за пределами страны. В таких случаях меры реагирования со стороны
государства иногда включают высылку иностранных миссионеров.

Рекомендации

Для государств-участников

1. Государства-участники не должны использовать опасения в
отношении безопасности как предлог для ограничения права лиц менять религию или
убеждения (принимать, прекращать исповедовать или менять религию или
убеждения), которое пользуется абсолютной защитой согласно международному
праву. В связи с этим уголовные, гражданско-правовые и административные меры,
препятствующие реализации этого права или затрудняющие такую реализацию, должны
быть отменены.

2. Государствам-участникам следует обеспечить новообращенным
защиту от насилия, преследований, запугивания или дискриминации, с тем чтобы
они могли в полной мере пользоваться своей свободой религии или убеждений.

3. Государствам-участникам следует обеспечить, чтобы любые
ограничения права лиц и религиозных общин или общин, придерживающихся
определенных убеждений, заниматься обращением в свою веру путем
ненасильственного убеждения соответствовали всем критериям, указанным в статье 18(3)
МПГПП (например, если имеются доказательства того, что такие действия
используют принуждение или представляют собой подстрекательство к
дискриминации, вражде или насилию).

4. Государствам-участникам рекомендуется поддерживать усилия
религиозных общин или общин, придерживающихся определенных убеждений, по
устранению любой напряженности или опасений, связанных с деятельностью по
обращению в свою веру при помощи диалога и сотрудничества.

5. Государства-участники должны обеспечить, чтобы сотрудники
правоохранительных органов и служб безопасности, а также другие должностные
лица получили необходимую подготовку и руководящие указания, с тем чтобы в ходе
выполнения своих обязанностей они уважали как право людей менять свою религию
или убеждения, так и усилия по обращению других в свою веру путем
ненасильственного убеждения.

6. Государства-участники не должны ограничивать въезд или
пребывание в стране иностранных граждан, в том числе священнослужителей, на
основании их религии или убеждений, за исключением тех случаев, когда
существуют точные данные о прошлых усилиях таких лиц по принудительному
обращению в свою веру или об их участии в пропаганде ненависти, представляющей
собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, либо
доказательства того, что эти лица планируют заниматься подобной деятельностью в
принимающем государстве. Любые ограничения или отмена разрешения на въезд или
проживание должны полностью соответствовать национальному законодательству.

Для религиозных общин и общин, придерживающихся определенных
убеждений

7. Религиозным общинам или общинам, придерживающимся
определенных убеждений, в том числе их лидерам, следует признать, что смена
религии или убеждений является неотъемлемой составляющей свободы религии или
убеждений, пользующейся абсолютной правовой защитой (равно как и 4. Вопросы и
рекомендации, касающиеся свободы религии или убеждений и безопасности 87 смена
религиозных убеждений на атеизм или агностицизм, и наоборот).

8. Лидерам религиозных общин или общин, придерживающихся
определенных убеждений, следует воздерживаться от призывов ограничить право на
обращение других в свою веру из соображений защиты традиционных ценностей или
обеспечения социальной сплоченности.

9. Религиозным общинам или общинам, придерживающимся
определенных убеждений, рекомендуется развивать такие способы распространения
своей религии или убеждений, которые уважают свободу религии или убеждений
других лиц и учитывают культурный и социальный контекст, в котором предпринимаются
такие усилия; также рекомендуется обучать верующих методам и приемам общения,
свидетельствующим об уважении выбора других людей.

10. Религиозным общинам или общинам, придерживающимся
определенных убеждений, а также межконфессиональным органам или советам
рекомендуется разработать добровольные кодексы поведения или руководящие
принципы по вопросам распространения своей религии или убеждений без
использования принуждения.

11. Религиозным общинам или общинам, придерживающимся
определенных убеждений, рекомендуется прилагать усилия к устранению любой
напряженности или опасений, связанных с деятельностью по обращению в свою веру
при помощи диалога и сотрудничества в формальных и неформальных условиях.
Государствам рекомендуется поддерживать эти усилия. 88 Свобода религии или
убеждений и безопасность

Для гражданского общества

12. Организациям гражданского общества рекомендуется
поддерживать усилия религиозных общин или общин, исповедующих определенные
убеждения, по устранению любой напряженности или опасений, связанных с
деятельностью по обращению в свою веру при помощи диалога и сотрудничества.

13. Организациям гражданского общества рекомендуется
поддерживать усилия религиозных общин или общин, придерживающихся определенных
убеждений, по разработке добровольных кодексов поведения или руководящих
принципов по вопросам распространения своей религии или убеждений без
использования принуждения.

14. Организациям гражданского общества рекомендуется уделять
внимание положению новообращенных лиц, подвергающихся риску насилия,
притеснений, запугивания или дискриминации, и предлагать им соответствующую
поддержку, с тем чтобы они могли в полной мере пользоваться своей свободой
религии или убеждений. Для средств массовой информации 15. Государственным и
частным средствам массовой информации рекомендуется предоставлять объективную и
точную информацию, касающуюся деятельности по обращению в свою веру, включая
информацию о праве новообращенных лиц на осуществление своей свободы религии
или убеждений.